中国高尔夫球场用地法规政策回顾与展望

朱茂元  穆耸

 

摘要：2011年4月11日，国家发改委、国土资源部、国家旅游局等十一个部门联合发布《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，高尔夫球场问题一时成为舆论热点，违规建设高尔夫球场的案例频现报端。

 

在现有的法规政策环境下审视在建、待建高尔夫球场项目，以下问题必然引起地方政府和投资企业的关注和思考：我国对高尔夫球场用地的政策是什么？违规建设、运营高尔夫球场将面临怎样的法律风险？是否存在合法建设、运营高尔夫球场的可能性？

 

本文通过介绍我国高尔夫球场建设的历史背景与现状和高尔夫球场相关概念，引出对于高尔夫球场用地相关法规政策、立法用意以及违规建设风险的梳理与分析，并在此基础上提出高尔夫球场用地法规政策亟待完善之建议。

 

关键词：高尔夫球场 高尔夫球场用地

 

 

一、“高尔夫球场”定义及相关概念

 

笔者认为，明晰我国对高尔夫球场用地的相关政策、分析法律风险及寻找投资机遇，须首先明确何为高尔夫球场，然而，目前各类法律文件和政策文件中均没有对 “高尔夫球场”、“高尔夫设施”等概念进行准确定义。

 

依据当前通过公开渠道检索的资料，笔者将相关概念含义总结如下：

 

“标准高尔夫球场”的定义，由美国GOLF20/20提出，并于2002年3月被PGA（美国职业高尔夫球协会）、USGA（美国高尔夫球协会）等七家相关权威机构通过，“是指任何包括不同的3杆洞、4杆洞和5杆洞的9洞或18洞拥有传统的长度和杆数的球场。9洞球场总长度至少为2600码，标准杆数不低于33杆；18洞球场的总长度至少为5200码，标准杆数不低于66杆”。[1]

 

维基百科对高尔夫球场的阐释如下：“高尔夫球场（Golf course）是进行高尔夫球运动时所需的场地。一个标准的高尔夫球场包括18个洞（Hole）。有的高尔夫球场仅有9个洞，也有的有27或36个洞。每个洞都有规定的杆数，称为帕（Par）。标准杆数为72杆。球场内有发球台、球道、果岭、长草、沙坑、水池等障碍组成。此外，有的高尔夫球场还会附带练习场地。”

 

百度百科对高尔夫练习场阐释如下：“练习场是专供初学人员和爱好者练习打球的地方。一般有真草练习场和人造打击垫打位练习场两种。有些练习场还配有果岭区和沙坑区，供大家练习推杆、沙坑杆和短杆。”

 

依据美国GOLF20/20提出的定义: “高尔夫设施包括标准和非标准高尔夫设施。一个标准高尔夫设施是指拥有至少一个标准高尔夫球场及其配套设施的高尔夫复合体”。[2]

 

由于我国出台的法规政策并未明确高尔夫球场用地的含义，且高尔夫球场、高尔夫练习场在实践中大小、规格不一，很难明确法规中高尔夫球场用地的概念外延。依本文对于有关高尔夫球场项目相关法规的立法用意分析，笔者认为，我国法规政策中所限制的“高尔夫球场用地”，可以理解为占用土地面积较大的（一般为9洞以上）、高污染、高能耗的高尔夫球场用地。当然，或许这种理解与实践中相关机构或专业人士的看法不同，笔者的观点也仅为一家之言，仅供参考。

 

二、中国高尔夫球场项目现状

 

（一）中国高尔夫球场项目现状概述

 

1984年8月，中国第一家高尔夫球场开张，截止到2010年底，中国的高尔夫球场数量已经增加到几百家，我国境内（不含港澳台地区，下同）目前仅西藏尚未建有高尔夫球场。[3]对于中国高尔夫球场的具体数字，有多种说法。如，2011年6月20日出版的《人民日报》报道，从2004年至今，全国高尔夫球场从170家增至600家。而根据2011年4月出版的《朝向白皮书》（2010年度中国高尔夫行业报告），2010年我国营业中的高尔夫设施总数为395家，共8814个球洞，折合约490个18洞高尔夫球场。无论采用哪种数据，都可以看出，我国存在大量的高尔夫球场，其所占用的土地面积当然也是巨大的。

 

2004年2月26日，时任国土资源部副部长寿嘉华在国务院新闻办公室举行的记者招待会上表示，在2004年1月之前，经国土资源部共审批了10个高尔夫球场建设项目。而2004年1月10日《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》（下称“国办发[2004]1号文”）出台之后，国土资源部再没有审批过一个高尔夫球场建设项目。也即，上述存在的大量高尔夫球场，基本上均为违规建设。

 

（二）海南省与国土资源部的合作

 

在对大量违规建设高尔夫球场项目查处同时，规范发展高尔夫球场的曙光首先在海南省建设国际旅游岛的过程中出现。2009年12月31日，国务院颁布实施了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（下称“国发[2009]44号文”）第三条第（八）项规定，海南国际旅游岛建设，“在符合土地利用总体规划和城乡规划、不占用耕地特别是基本农田、有效保护森林和生态环境、维护农民合法权益并依法办理用地手续的前提下，科学规划，总量控制，合理布局，规范发展高尔夫旅游。”为了配套实施国务院该意见的规定，2011年4月11日，国土资源部与海南省政府联合召开新闻发布会，正式发布了由国土资源部制定的《贯彻落实<国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见>有关措施》，该文件指出，国土资源部将采取五项措施保障海南国际旅游岛重点区域、项目的用地需求。[4]其中第四项为“支持海南规范发展高尔夫旅游项目”。[5]

 

三、有关高尔夫球场用地的法规政策解读及立法用意分析

 

(一)法规政策

 

通过梳理相关法规政策，笔者认为，目前我国对高尔夫球场用地的相关政策可以分为以下两类：

 

1.禁止/限制性规定

 

早在1993年8月16日，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》就规定，对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建高尔夫球场，停缓建设，且不宜新建。

 

1997年5月18日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定，禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场等高档房地产开发建设。

 

根据1999年4月19日公布的《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》，高尔夫球场被列为对环境可能造成重大影响的建设项目，应当编制环境影响报告书。

 

2004年1月10日，国务院办公厅颁布国办发[2004]1号文，要求各地暂停新的高尔夫球场建设、清理已建、在建的高尔夫球场项目、规范已建高尔夫球场的运营（控制水资源消耗、保护环境），对于凡未经批准建设、擅自非法征占土地的，要依法进行处理。

 

2006年12月12日，国土资源部、国家发展和改革委员会发布《禁止用地项目目录（2006年本）》，高尔夫球场项目属于禁止用地项目。

 

2011年4月11日，国家发展和改革委员会、国土资源部、国家旅游局等十一个部门发布《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》（下称“发改社会[2011]741号文”），对于高尔夫球场的规制做出了更具有可操作性的规定，“所有高尔夫球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用的耕地和林地必须全部退出。”“对于占用耕地面积超过球场总面积50％的球场、在自然保护区或饮用水水源地保护区内建设的球场、非法围垦河湖影响防洪安全的球场、非法占用公共资源建设的球场，相关部门和地方政府要重点督办。”但是，该通知还规定，“对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续，并从新从高缴纳相关规费。”

 

2011年6月1日最新公布的《产业结构调整指导目录(2011年本)》，将高尔夫球场项目归为限制类项目。根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》第十八条的规定，对属于限制类的新建项目，禁止投资；对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级。

 

根据笔者对若干典型省、市对于高尔夫球场相关规定的研究，北京市[6]、天津市[7]及上海市[8]等与国家层面的禁止/限制性规定基本保持一致。

 

2.引导性规定

 

2007年9月12日，国家旅游局发布《关于进一步促进旅游业发展的意见》（下称“旅发[2007]51号文”），提出促进与现代生活方式紧密相关新兴旅游业态发展，其中就包括了高尔夫旅游。

 

2009年12月1日，国务院颁布《关于加快发展旅游业的意见》（下称“国发[2009]41号文”）的第二条第（八）项规定，“规范发展高尔夫球场”。

 

在地方层面上，对于高尔夫球场不乏引导性规定，尤其是在国家层面对于高尔夫（球场）旅游出现政策上松动之后。以下以较为典型的海南省、重庆市、广东省为例。

     

2010年6月21日发布的《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》以及2011年2月1日海南省人大颁布的《海南国际旅游岛建设发展条例》重申了前述国发[2009]44号文关于“规范发展高尔夫旅游”的规定。

 

重庆市政府早期对于高尔夫球场建设持支持态度[9]；在国办发[2004]1号文出台后，重庆市政府出台文件对高尔夫球场项目进行清理[10]，但根据2006年4月10日公布的《重庆市人民政府办公厅关于市政协二届四次会议第0392号提案的复函》（下称“渝办议[2006]4号文”），重庆市并没有完全禁止在建、新建高尔夫球场，但要求“严格控制高尔夫球场的用地规模，严禁占用耕地、林地建设高尔夫球场，对风景区周围高尔夫球场建设应特别慎重，严禁在核心景区内建设”；国家层面政策出现松动后，重庆市人民政府办公厅亦于2010年12月17日出台了《重庆市“一带五区”统筹城乡旅游专项改革试验实施方案的通知》，“鼓励利用荒地、荒坡、荒滩、废弃矿山和可开发利用的石漠化土地，规范发展高尔夫休闲旅游项目……”。

 

广东省的高尔夫球场发展较早，上世纪九十年代初就出台了一系列规范高尔夫球场发展的相关规定[11]；在国办发[2004]1号文出台后，广东省政府出台文件对高尔夫球场项目进行清理[12]；国家层面政策出现松动后，广东省人民政府于2010年11月5日出台《贯彻国务院关于加快发展旅游业意见的若干意见》，“加快培育和发展高尔夫旅游等高端产品，打造广东高端旅游新形象。” 根据2010年3月3日出台的《深圳市地方税务局关于娱乐业营业税税率变动的通知》，“高尔夫”税目营业税税率降低为“10%”。

 

(二)有关高尔夫球场项目立法用意分析

 

笔者认为，我国对于高尔夫球场项目作出禁止/限制性规定的立法用意主要出于以下三点考虑：

 

1.防止挤占国家重点支持项目的资金（早期）

 

根据早期限制高尔夫球场建设的相关法律法规[13]，笔者认为，高尔夫球场建设受限的主要原因很有可能在于，上世纪九十年代初的宏观经济环境处于通货膨胀，而高尔夫球场项目被视为高档房地产开发项目，为了防止高尔夫球场等非必须性项目挤占国家政策支持的居民住宅等关乎国计民生项目的资金，国家层面的法规对于高尔夫球场的建设做出了限制性规定。

 

2.防止占用耕地

 

由于高尔夫球场的占地面积大，不少地方建设的高尔夫球场存在大量占用耕地、林地的现象，这不仅违反了我国严格保护耕地的基本原则，而且严重损害了农民的利益，易引发社会矛盾，因此，国家层面的规定对于高尔夫球场建设占用耕地、林地持严格禁止的态度。

 

3.防止污染与浪费资源

 

据有关报道，高尔夫球场耗水量惊人，在我国降水量少的北方城市，占地约100公顷的正式球场，日耗水量高达2000至3000立方米，且为保持球场碧草如茵，需经常性施化肥、农药，对土壤和地下水造成污染。[14]高尔夫球场对于环境的负面影响以及大量消耗资源，这也是国家层面规定对于高尔夫球场建设进行限制的重要原因。

 

另一方面，笔者认为，近年来国家和地方对于高尔夫球场项目作出引导性规定的立法用意在于：

 

1.发展旅游产业

 

在我国当前大力发展现代服务业的背景下，旅发[2007]51号文及国发[2009]41号文提出规范高尔夫（球场）旅游，其目的在于促进作为“无烟产业”的旅游业的发展，并以此带动旅游地经济的发展。

 

2.改善投资环境

 

有不少地方政府将建设高尔夫球场作为改善投资环境，吸引投资的手段，例如：重庆市发布的渝办议[2006]4号文表明“高尔夫球场建设对提升我市城市形象，改善投资环境……起到了一定的促进作用。”

 

3.给地方政府带来其他经济效益

 

除以上两项之外，对于地方政府而言，高尔夫球场的建设会带来其他经济效益，例如：带动周边土地的升值，增加政府的税收收入等。这也是在国家层面对于高尔夫（球场）旅游出现政策松动后，很多地方政府迅速做出积极响应的重要原因。

 

四、违规建设高尔夫球场项目的各类情形及相关法律风险分析

 

（一）高尔夫球场项目常见的违规情形

 

结合以往的案例，经笔者梳理，高尔夫球场项目主要有以下违规情形：

 

1.违规征用、出让和建设

 

国办发[2004]1号文规定：“自本通知印发之日起至有关新的政策规定出台前，地方各级人民政府、国务院各部门一律不得批准建设新的高尔夫球场项目。在此之前未按规定履行规划、立项、用地和环境影响评价等建设审批手续而擅自开工的高尔夫球场项目一律停止建设，尚未开工的项目一律不许动工建设。已按规定批准项目建议书和可行性研究报告，尚未办理用地或开工批准手续的高尔夫球场项目，一律暂停办理供地和开工批准手续，对虽已办理规划、用地和开工批准手续，但尚未动工建设的项目，一律停止开工。”根据《禁止用地项目目录（2006年本）》，高尔夫球场项目被列入禁止用地项目目录。

 

因此，依据前述规定，笔者认为，在国办发[2004]1号文出台后，征用、出让土地用于高尔夫球场即违反国家相关法规政策的规定，属于违规建设高尔夫球场的情形。

 

2.占用耕地（基本农田）、林地

 

我国施行农用地用途管制制度，《土地管理法》第三十一条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”。 1997年颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》第五条明确规定，禁止征用耕地、林地和宜农荒地用于高尔夫球场建设。而对于耕地中的基本农田[15]，更是严格保护，《土地管理法》第四十五条规定，只要征用基本农田，无论面积大小，都需要得到国务院的批准。

 

发改社会[2011]741号文要求，“所有球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用耕地、林地的必须全部退出，尽快进行复耕和恢复森林植被。”

 

而由于修建高尔夫球场用地量巨大，常常会占用国家重点保护的耕地、林地等。因此，违法占用耕地、林地属于违规建设高尔夫球场的重要情形之一。

 

3.以土地租赁代出让

 

根据《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。　前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”

 

兴建高尔夫球场显然不属于该条所称的兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设的范畴，所以必须申请使用国有土地。但是在实践中，却有大量的高尔夫球场采取“以租代征”的方式，即通过租用农民集体土地进行高尔夫球场建设，规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避履行耕地占补平衡的法定义务，违反了《土地管理法》禁止农民集体所有的土地使用权出租用于非农业建设的规定。

 

4.擅自变更土地用途

 

《土地管理法》第四条第四款规定，“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地”。第五十六条规定，“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地”。根据2002年1月1日起施行的《国土资源部关于印发试行〈土地分类〉的通知》的规定，高尔夫球场用地属于建设用地分类下的商服用地中的其他商服用地类，而公园、绿地等属于公共设施用地中的瞻仰景观休闲用地。

 

而大量的高尔夫球场项目违反土地使用权出让的合同约定或划拨批准文件规定，改变土地建设用途，以体育公园、绿化项目等名义取得土地使用权的，擅自用于建设高尔夫球场。这明显的违反了出让合同的约定或土地使用权划拨批准文件的规定，同时也违反了国家对于土地用途的管制。

 

（二）违规可能导致的合同责任

 

在我国禁止/限制高尔夫球场建设的情况下，企业所签署的有关高尔夫球场建设的合同（下称“合同”），效力如何？这是在法律上值得探讨的问题。具体分析如下：

 

1、合同是否无效？

 

根据《合同法》第五十二条，有下列情形之一的，合同无效：1）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；2）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；3）以合法形式掩盖非法目的；4）损害社会公共利益；5）违反法律、行政法规的强制性规定。

 

该条款的第一项情形与本文讨论的命题无关。而就第五项来说，根据2000年7月1日实施的《立法法》第六十一条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布。”这就意味着其后所有的行政法规都必须以总理签署国务院令的形式公布，不再保留国务院批准、国务院部门发布行政法规这一形式。经国务院同意，国务院办公厅下发的具有普遍约束力的规范性文件，在《立法法》施行后亦不应视为行政法规。经公开渠道检索，国家层面对于高尔夫球场建设做出禁止/限制性规定的规范性文件没有以“总理签署国务院令”方式公布。因此，法理上该等规定均不属于法律或行政法规的范畴。故笔者认为，上述合同并不会因为该条第五项无效。

 

相比之下，《合同法》第五十二条第（二）、（三）、（四）种无效的情形，更有可能适用于高尔夫球场。合同可能因占用耕地、林地，征用农民土地，被认定为恶意串通，损害国家、集体和第三人利益、损害社会公共利益，或因违反相关土地管理法规被认定为以合法形式掩盖非法目的从而导致合同无效。

 

2、合同无效的后果

 

根据《合同法》第五十八条，“合同无效……后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”即合同被认定无效后，企业取得的高尔夫球场用地应当予以返还，而政府应当将收受的企业投入资金予以返还；且该等情况下，通常是企业和政府都有过错，对于所造成的损失双方应各自承担相应的赔偿责任。

 

此外，根据《合同法》第五十九条，“当事人恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。”若因合同双方恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益而被认定为无效的，则双方因此取得的财产应当予以收缴，收归国家所有或者返还集体、第三人，在该等情况下，企业将面临无法取回其投入资金的风险。

 

（三）违规可能导致的行政责任

 

根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，如违反土地利用总体规划的，则应当限期拆除新建的建筑物和设施，恢复土地原状；符合土地利用总体规划的，没收新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。第七十八条规定，无权、越权、违反法定程序批准征收、占用土地的，批准文件无效，相关土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处，若对当事人造成损失的，还应当承担赔偿责任。第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。[16]

 

如在某高尔夫球场的案例中，当地市国土资源局就曾做出行政处罚决定，对违法占用土地上新建的建筑物和其他设施予以没收，并处超过300万元的罚款。

 

（四）违规可能导致的刑事责任

 

《中华人民共和国刑法》（下称“《刑法》”）第228条规定：“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上，百分之二十以下罚金。”

 

《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规、非法占用耕地改作他用，数量较大造成耕地大量毁坏的，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”

 

根据2000年6月16日最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，“非法占用耕地‘数量较大’，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。‘造成耕地大量毁坏’，是指行为人非法占用耕地进行各种类型的非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。”

 

高尔夫球场建设涉及大面积的土地使用和较大金额的交易，并且，高尔夫球场极有可能带来大量的污染，因此，被科以“非法转让、倒卖土地使用权罪”或“非法占用农用地罪”加以处罚的可能性也不容忽视。当然，刑事罪名有非常严格的构成要件要求，具体如何要视案件的情节而定，不可一概而论。

 

五、结论

 

（一）现有法规政策的亟待完善之处

 

结合前述分析，笔者认为，我国关于高尔夫球场相关规定应就以下问题作进一步明确及补充。

 

1、应当明确界定高尔夫球场及其相关概念

 

正如本文第二部分的分析，高尔夫球场、高尔夫练习场及相关用地、高尔夫设施设施等概念在国家层面的法规政策中，没有明晰的定义，而这也在一定程度上导致了实践中执法对象的不明晰、以及企业利用其他性质的土地、设施偷换概念进行高尔夫球场建设。因此，国家层面的立法和政策制定应当明确高尔夫球场、高尔夫练习场、高尔夫用地等一系列概念的内涵与外延，以期把法律意图和政策导向落到实处。

 

2、不同政策导向的规定之间应当做好衔接

 

据人民网报道，国土资源部执法监察局局长李建勤认为“高尔夫项目屡禁不止的一个原因是地方和企业曲解政策，违规建设。2009年国务院下发《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，有一句话是“规范发展高尔夫旅游”。有的地方就以为这是要放开的信号。实际上，国务院通知很明确，发展高尔夫前提是‘规范’，就是相关规范政策出台前，现在一律不准批。 ”[17]

 

如前所述，禁止/限制性规定与引导性规定同时存在，这在实践中导致了上述矛盾的产生。因此，应当在政策制定上和政策宣讲上做好这两类政策之间的衔接，保持国家政策的统一。

 

（二）立法趋势预测

 

发改社会[2011]741号文称“对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续，并从新从高缴纳相关规费”。有观点认为该处表述是为长期游走在“灰色地带”的高尔夫球场项目漂白留了道口子。东方周刊在致发改委的采访函中也提及此疑问，但未获相关答复。[18]该清理整治工作通知如何在实践中贯彻还有待进一步的观察。

 

就我国对于高尔夫球场的相关法规政策而言，笔者认为，一方面，由于当前高尔夫球场项目在我国的发展存在种种问题、弊端，短期应该很难从法律及国家政策层面上解除禁令，恢复建设。

 

另一方面，目前高尔夫运动的发展在我国已经有了一定市场，且随着我国经济的发展，市场规模也会继续扩大。由于我国旅游业正在由单纯观光型向观光复合型发展，高尔夫旅游的发展对于加快旅游业发展有巨大的促进作用，对于促进地方经济发展和就业有积极作用，对于我国成为世界旅游强国目标的实现亦有重要意义。

 

此外，高尔夫对于带动我国入境旅游业的发展有特殊的作用，例如：广东省一年就有境外10万人次来广东打球，可为广东带来10亿元的市场规模；据云南省的统计，到云南进行高尔夫运动的海外球团对该省入境旅游的贡献率是5%。在自然条件比较优越的云南和海南等地方多建球场，积极发展高尔夫旅游，可以作为我国推进入境旅游的一个重要“抓手”。[19]

 

分析近年来发布的引导高尔夫球场发展的法规和政策，我们不难发现，都是旨在促进、加快旅游业发展的。因此，若高尔夫球场项目未来能解禁重启，则依附于旅游业的高尔夫球场项目最可能率先获得突破。

 

笔者认为，从长远来看，若能对高尔夫球场建设进行统筹规划，合理布局，规范管理，确保不占用耕地、林地发展高尔夫球场项目，同时，加强和改进对高尔夫球场建设和维护过程中可能出现的环境、生态污染问题的监控，利用收取税费等手段，提高其污染环境的成本，避免其对生态环境造成负面影响，解决发展高尔夫球场项目的后顾之忧，则高尔夫球场项目建设有可能解禁，并获得有序、理性地发展。

 

 

 

[1] 请参见，朝向集团：《朝向白皮书 中国高尔夫行业报告（2010年度）》，2011年3月。

[2] 请参见，朝向集团：《朝向白皮书 中国高尔夫行业报告（2010年度）》，2011年3月。

[3] 请参见，朝向集团：《朝向白皮书 中国高尔夫行业报告（2010年度）》，2011年3月。

[4]一是支持海南编制实施国土规划;二是合理保障用地指标需求;三是对海南报国务院审批的重点项目用地，加快用地预审和土地征收与农用地转用审批;四是支持海南规范发展高尔夫旅游项目;五是支持海南实行有利于优化产业结构、促进产业升级的供地政策。

[5]请参见《国土资源部为国际旅游岛“量身定做”20条政策》，http://news.hainan.net/newshtml08/2011w4r11/750767f0.htm。（访问日期：2011年8月29日）

[6] 请参见《北京市人民政府办公厅转发国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场文件的通知》（2004年3月8日）、《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》（2005年5月20日）。

[7] 请参见《中共天津市委、天津市人民政府关于进一步加强地管理切实保护耕地的决定》（1997年7月15日）、《天津市发展和改革委员会关于重申停止审批及开工建设高尔夫球场项目的通知》（2007年4月5日）、《天津市国土资源和房屋管理局关于印发〈天津市土地登记技术规范〉的通知》（2007年3月29日）。

[8] 请参见《上海市人民政府贯彻〈国务院关于严格控制高档房地产开发项目的通知〉的通知》（1995年9月18日）。

[9] 请参见《重庆市人民政府关于切实做好外来投资者和引进人才的服务工作的意见》（2001年7月27日）、重庆市人民政府办公厅转发市外经贸委关于改善外商工作生活环境的建议意见的通知（2003年7月1日）。

[10] 请参见《重庆市人民政府办公厅关于开展全市固定资产投资项目清理工作的通知》（2004年5月13日）。

[11] 请参见《广东省人民政府办公厅关于控制高尔夫球场建设的通知》（1992年6月4日）、《广东省人民政府办公厅转发省人大常委会关于进一步加强耕地保护的决议的通知》（1995年1月9日）、《广东省人民政府关于加强对高尔夫球场项目管理问题的通知》（1995年8月29日）等。

[12] 请参见《广东省人民政府办公厅转发省发展改革委等八部门关于我省高尔夫球场项目清理检查情况和处理意见的通知》（2004年3月9日）、《广东省人民政府办公厅关于进一步落实违规高尔夫球场项目处理意见的通知》（2005年7月22日）。

[13] 请参见建设部、国家土地管理局、国家工商行政管理局、国家税务总局《关于加强房地产市场宏观管理促进房地产业健康持续发展的意见》（1993年8月10日）、国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》（1993年8月16日）、《国务院关于严格控制高档房地产开发项目的通知》（1995年5月26日）。

[14] 请参见《投资大不讨好 大建高尔夫球场之风该刹了》，http://info.china.alibaba.com/news/detail/v5001820-d5146055.html。（访问日期：2011年8月29日）

[15] 所谓“基本农田”，根据《土地管理法》第三十四条，包括：“（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。”

[16] 《土地管理法》第七十六条第一款，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

第七十八条，“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。

　　非法批准征收、使用土地，对当事人造成损失的，依法应当承担赔偿责任。”

第八十一条，“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”

[17] 请参见《国土部：高尔夫球场“新建一起，查处一起”》，http://house.people.com.cn/GB/15145447.html。（访问日期：2011年8月29日）

[18] 请参见《高尔夫霸气外露背后：纠结了哪些利益?》，http://biz.cb.com.cn/12716612/20110726/247712_3.html。（访问日期：2011年8月29日）

[19] 国家旅游局计划发展与财务司王成志：《我国高尔夫运动与高尔夫旅游发展综述》，《旅游研究》，2005年07期。